摘要：為推行生產(chǎn)者責任延伸制度，防治鉛污染，國家有關(guān)部門正組織開展廢鉛蓄電池集中收集和轉(zhuǎn)運試點。本文基于山東省開展的廢鉛蓄電池集中收集和轉(zhuǎn)運試點工作，結(jié)合生產(chǎn)者責任延伸制度所處背景和山東省廢鉛蓄電池回收體系建設(shè)進展，指出了地方層面在落實生產(chǎn)者責任延伸制度、建設(shè)規(guī)范的廢鉛蓄電池回收體系中亟待解決的試點目標、重點管理服務(wù)對象、打擊對象與重點不準確和缺少激勵和約束機制等問題，以期為環(huán)境管理部門在制定政策提供參考。
關(guān)鍵詞：廢鉛蓄電池；生產(chǎn)者責任延伸制度；收集轉(zhuǎn)移
廢鉛蓄電池呈現(xiàn)產(chǎn)生源多且分散，單個產(chǎn)生源產(chǎn)廢量小，總量大的現(xiàn)象。近年來，隨著政府監(jiān)管加嚴，廢鉛蓄電池回收市場逐步規(guī)范，但也存在持證單位回收廢鉛蓄電池比例偏低[1]，部分鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)參與回收的積極性不高[2]等問題。另，據(jù)測算，全國廢鉛蓄電池產(chǎn)生量350萬噸至４40萬噸[1,3]，若這些廢鉛蓄電池流入非法渠道，鉛污染將影響生態(tài)環(huán)境和人體健康。廢鉛蓄電池集中收集和轉(zhuǎn)移試點具體如下。
（1）廢鉛蓄電池污染防治行動方案。2019年初，國家9部委聯(lián)合出臺了《廢鉛蓄電池污染防治行動方案》[4]，要求充分發(fā)揮鉛蓄電池生產(chǎn)和再生鉛骨干企業(yè)的帶動作用，鼓勵回收企業(yè)依托生產(chǎn)商的營銷網(wǎng)絡(luò)建立逆向回收體系，鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)、進口商通過自建回收體系或與社會回收體系合作等方式，建立規(guī)范的回收利用體系。
（2）集中收集和轉(zhuǎn)移試點。2016年7月，在生態(tài)環(huán)境部積極推動下，首先在山東省等地區(qū)開展了廢鉛蓄電池收集和轉(zhuǎn)移管理制度試點。山東省作為首批試點省份，取得成效明顯[5]。在此次試點的基礎(chǔ)上，2019年1月，生態(tài)環(huán)境部、交通運輸部印發(fā)文件[6]，組織開展鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)集中收集和跨區(qū)域轉(zhuǎn)運試點，按照試點要求，山東省開展了鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)集中收集和跨區(qū)域轉(zhuǎn)運制度試點工作。
（3）延續(xù)試點通知。2020年12月，生態(tài)環(huán)境部、交通運輸部印發(fā)文件[7]延長試點，要求充分發(fā)揮試點單位在落實生產(chǎn)者責任延伸制度中的主體作用，探索以“白名單”方式對廢鉛蓄電池跨省轉(zhuǎn)移審批實行簡化許可，強化廢鉛蓄電池收集轉(zhuǎn)運信息化監(jiān)管。
有學者[1]綜合汽車、通信基站、電動自行車、電動三輪車等的保有量對山東省的廢鉛蓄電池產(chǎn)生量進行估算，為51.6萬噸。但用此種方法測算，除汽車保有量數(shù)據(jù)準確外，其他產(chǎn)品保有量均沒有準確數(shù)據(jù)，另外根據(jù)《鉛蓄電池回收利用管理暫行辦法》（征求意見稿）[8]全行業(yè)廢電池回收率為各電池企業(yè)回收量總和占全行業(yè)電池銷售量的比例，而全行業(yè)電池銷售量等于各企業(yè)銷售量之和，因此本文采用直接向在山東省市場占有率較高的鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)調(diào)研方法，經(jīng)過換算，得出這些企業(yè)在山東省銷售量為38.9噸，即山東省廢鉛蓄電池產(chǎn)生量。截至2021年12月底，在山東省市場占有率較高的14家鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)，通過自建、聯(lián)建或委托收集的方式，均設(shè)置了廢鉛蓄電池集中轉(zhuǎn)運點，鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)連同專業(yè)回收企業(yè)共設(shè)置廢鉛蓄電池集中轉(zhuǎn)運點116個、收集網(wǎng)點423個，取得廢鉛蓄電池收集許可證98本，2021年共規(guī)范收集處理廢鉛蓄電池40.38萬噸，是廢鉛蓄電池理論年產(chǎn)生量38.9萬噸的104%，已基本實現(xiàn)廢鉛蓄電池應(yīng)收盡收，形成了從“收集網(wǎng)點——集中轉(zhuǎn)運點（鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)自建、聯(lián)建或委托專業(yè)收集企業(yè)建設(shè)）——廢鉛蓄電池利用處置企業(yè)”的收集轉(zhuǎn)運體系。（1）建立和完善管理制度法規(guī)標準。山東省先后出臺了地方標準《山東省鉛酸蓄電池全生命周期污染防治技術(shù)規(guī)范》（DB37/T 1931—2018）、山東省鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)集中收集和跨區(qū)域轉(zhuǎn)運制度試點工作方案的通知，建設(shè)了備案信息平臺，規(guī)定了回收企業(yè)的編碼規(guī)則，從政策、制度方面保障試點開展。（2）建設(shè)回收運行體系。通過對廢鉛蓄電池分級管理，建立暫時貯存-集中貯存-跨區(qū)域轉(zhuǎn)運方式，并應(yīng)用"互聯(lián)網(wǎng)+"技術(shù)，基本建成了覆蓋全省的廢鉛蓄電池回收轉(zhuǎn)運體系[9]。3. 鉛蓄電池產(chǎn)品生產(chǎn)者責任延伸制度所處背景
2012年，國家出臺了廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金制度，使家電行業(yè)成為我國生產(chǎn)者責任延伸制度的先行者[10]。廢棄電器電子產(chǎn)品作為生產(chǎn)者責任延伸制度的先行者，政府部門積累了一定管理經(jīng)驗，但廢鉛蓄電池與廢棄電器電子產(chǎn)品有諸多不同，在實踐中又不能照搬經(jīng)驗。一是廢棄電器電子產(chǎn)品不屬于危險廢物，而廢鉛蓄電池屬于危險廢物。收集、貯存、利用、處置廢鉛蓄電池需取得生態(tài)環(huán)境部門許可。長期以來，從事廢鉛蓄電池收集的個人、個體、企業(yè)非常多，據(jù)中國再生資源回收利用協(xié)會調(diào)研，山東省僅電動自行車維修點就達5萬至10萬個，這些維修點基本每天都在回收廢鉛蓄電池；二是廢鉛蓄電池殘值高。廢鉛蓄電池不會像廢棄電器電子產(chǎn)品被主動丟棄，不同型號的廢鉛蓄電池噸價在5000元至9500元之間，并隨市場行情波動；三是廢鉛蓄電池收集市場競爭激烈。相比廢棄電器電子產(chǎn)品，從事廢鉛蓄電池收集經(jīng)營活動經(jīng)濟效益較高，收集企業(yè)渴望獲取合法“身份”的愿望更為強烈，惡性競爭情況較多；四是廢鉛蓄電池危害更大。廢鉛蓄電池含鉛酸液泄漏會對水體、土壤環(huán)境造成嚴重污染，甚至造成兒童、學生、孕婦鉛中毒[1]，增加社會不穩(wěn)定因素。
從以上鉛蓄電池產(chǎn)品生產(chǎn)者責任延伸制度的背景可見，政府部門在鉛蓄電池產(chǎn)品推行生產(chǎn)者責任延伸制度方面，起步較晚，缺少可借鑒的經(jīng)驗。2021年11月印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》明確提出要穩(wěn)步推進“無廢城市”建設(shè)。2021年12月，生態(tài)環(huán)境部等18部委印發(fā)《“十四五”時期“無廢城市”建設(shè)工作方案》要求到2025年，“無廢城市”的固體廢物綜合利用水平顯著提升，無害化處置能力有效保障，減污降碳協(xié)同增效作用充分發(fā)揮。因此，在這樣的國家戰(zhàn)略背景下，再次審視并發(fā)現(xiàn)鉛蓄電池產(chǎn)品推行生產(chǎn)者責任延伸制度存在問題，進而提出對策，意義重大。3.2 廢鉛蓄電池生態(tài)環(huán)境管理要求
《國家危廢名錄》2008年版規(guī)定經(jīng)拆散、破碎、砸碎后分類收集的鉛酸電池是危險廢物，代碼是900-044-49；2016年版正式規(guī)定廢棄的鉛蓄電池屬危險廢物，代碼是900-044-49；到2021版，將廢鉛蓄電池列為第31類危險廢物，代碼為900-052-31。3.3 鉛蓄電池產(chǎn)品生產(chǎn)者責任延伸制度
2016年12月，國務(wù)院發(fā)布了《生產(chǎn)者責任延伸制度推行方案》，明確了廢鉛蓄電池回收應(yīng)由鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)負主體責任[11]，正式確立了鉛蓄電池產(chǎn)品生產(chǎn)者責任延伸制度。2020年9月1日起施行的《固體廢物污染環(huán)境保護法》規(guī)定：鉛蓄電池等產(chǎn)品的生產(chǎn)者應(yīng)當按照規(guī)定以自建或者委托等方式建立與產(chǎn)品銷售量相匹配的廢舊產(chǎn)品回收體系，并向社會公開，實現(xiàn)有效回收和利用。至此，鉛蓄電池產(chǎn)品生產(chǎn)者責任延伸制度無論從法律層面還是政策規(guī)章層面，都有了依據(jù)?！躲U蓄電池回收利用管理暫行辦法》（征求意見稿）[8]對鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)提出了落實生產(chǎn)者責任延伸制度的具體要求，明確到2025年底，鉛蓄電池回收率要達到70%以上。生態(tài)環(huán)境部門和交通運輸部門組織試點積極推行生產(chǎn)者責任延伸制度，省級生態(tài)環(huán)境部門在對試點單位頒發(fā)危險廢物收集經(jīng)營許可證時，載明了其下屬全部集中轉(zhuǎn)運點的名稱、地址和貯存能力等內(nèi)容，以許可的形式明確了生產(chǎn)者的回收責任和義務(wù)。有的地市將開展廢鉛蓄電池試點與推行生產(chǎn)者責任延伸制度割裂開來，沒有采取措施使鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)參與到收集轉(zhuǎn)運試點當中，而是將傳統(tǒng)的收集企業(yè)作為試點的收集主體，對其發(fā)放收集許可證，開展廢鉛蓄電池收集經(jīng)營活動。導(dǎo)致在按國家規(guī)定方法[8]計算回收率時，鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)回收率遠不能完成國家制定的回收率目標。廢鉛蓄電池收集活動中，參與者包括鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)及其銷售網(wǎng)點、集中轉(zhuǎn)運點、收集網(wǎng)點，重點管理哪個環(huán)節(jié)、哪些流程，各個地方并不統(tǒng)一。有的地方只管理集中轉(zhuǎn)運點，有的地方不僅審批管理集中轉(zhuǎn)運點還審批收集網(wǎng)點，同樣要求收集網(wǎng)點進行環(huán)評、發(fā)放許可證。有的地方想支持鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)開展逆向物流回收，但鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)在本地沒有獲批集中轉(zhuǎn)運點，無收集實體，沒有能夠落地的支持措施。一些地方監(jiān)管精力主要放在集中轉(zhuǎn)運點、收集網(wǎng)點，對小商小販不規(guī)范流動回收存在監(jiān)管漏洞，并且，因為小商小販不規(guī)范收集造成集中轉(zhuǎn)運點和收集網(wǎng)點收集效率低等問題沒有跟進關(guān)注、分析原因。鉛蓄電池是一種接近100%可以回收利用的產(chǎn)品，完全契合“無廢城市”提高固廢綜合利用率的理念，但是廢鉛蓄電池集中收集和跨區(qū)域轉(zhuǎn)運制度試點作為鉛蓄電池污染防治和推行生產(chǎn)者責任延伸制度的有效舉措，并沒有在地方各項考核評估中占有一定分值，在整個生態(tài)環(huán)境工作中顯得比較單薄。
通過分析山東省各地在推進鉛蓄電池收集轉(zhuǎn)運試點過程中遇到的問題，為進一步提高試點成效，推動落實生產(chǎn)者責任延伸制度，提出以下政策建議。即通過引導(dǎo)鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)積極參與試點，逐步建立鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)與其產(chǎn)品銷售量相匹配的廢鉛蓄電池回收體系，落實鉛蓄電池產(chǎn)品生產(chǎn)者責任延伸制度。到2022年底，鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)在全省的廢鉛蓄電池規(guī)范回收率力爭達到50%左右，到2025年達到70%。—是突出鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)為試點主體。在項目立項、選址、環(huán)評方面開通綠色通道，支持鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)通過自建、聯(lián)建或委托的方式設(shè)立集中轉(zhuǎn)運點和收集網(wǎng)點，這些集中轉(zhuǎn)運點和收集網(wǎng)點作為試點單位的主要組成部分，形成以生產(chǎn)企業(yè)回收為主，其它專業(yè)收集企業(yè)回收為合理補充的收集轉(zhuǎn)運體系。在專業(yè)收集企業(yè)較多的地方，政府部門可積極促成鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)與轄區(qū)內(nèi)的專業(yè)收集企業(yè)開展委托收集合作，共同設(shè)立集中轉(zhuǎn)運點二是突出集中轉(zhuǎn)運點為持證主體。以集中轉(zhuǎn)運點單位作為唯一申領(lǐng)和持證主體，收集網(wǎng)點作為持證單位的生產(chǎn)要素，由集中轉(zhuǎn)運點根據(jù)業(yè)務(wù)開展需要合理設(shè)置、自主管理下屬收集網(wǎng)點，政府部門不對收集網(wǎng)點設(shè)審批門檻。持續(xù)保持對涉鉛環(huán)境違法行為嚴厲打擊的高壓震懾態(tài)勢，確定3個打擊重點：一是針對無證收集和末端收集網(wǎng)點超能力收集貯存，將非法收集廢鉛蓄電池超過3噸（按照《廢鉛蓄電池處理污染控制技術(shù)規(guī)范》（HJ 519-2020）[12]，收集網(wǎng)點的廢鉛蓄電池貯存量不超過3噸）的行為作為重點打擊對象，避免從“收集網(wǎng)點之名”行“集中轉(zhuǎn)運點之實”擾亂收集秩序的行為；二是將不依法執(zhí)行轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度、逃避監(jiān)管的行為作為重點打擊對象，杜絕游離于監(jiān)管之外的小商小販的收集行為；三是將非法拆解、煉鉛行為作為重點打擊對象，從源頭切斷非法收集處置鏈條。一是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自律管理機制作用。行業(yè)協(xié)會等組織應(yīng)積極在行業(yè)內(nèi)開展“守法承諾”、法律宣傳、行業(yè)會議等活動，引導(dǎo)廢鉛蓄電池回收行業(yè)合法、規(guī)范、有序發(fā)展。積極向國家相關(guān)部門反映，提出包括資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠政策、將再生鉛企業(yè)增值稅抵扣與危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單數(shù)量掛鉤等建議，充分調(diào)動鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)參與的積極性，提高正規(guī)收集企業(yè)的市場競爭力，形成有利于落實生產(chǎn)者責任延伸制度的政策體系和市場機制。要研究制定《廢鉛蓄電池收集轉(zhuǎn)運試點成效評估和生產(chǎn)者責任延伸履責評價指標》，用指標規(guī)范運作，評估成效，促進生產(chǎn)者將資源環(huán)境責任貫穿鉛蓄電池產(chǎn)品全生命周期。
二是發(fā)揮信息智能管理的示范引領(lǐng)作用。山東省前期實施探索的廢鉛蓄電池“智能云倉”效果較好，可復(fù)制推廣。在“線上”，“智能云倉”作為廢鉛蓄電池數(shù)據(jù)中心，通過自行開發(fā)配備的回收軟件系統(tǒng)，匯集各個產(chǎn)廢源基礎(chǔ)信息、線上報單、回收員收單及出入庫等數(shù)據(jù)信息。同時，配備了物聯(lián)網(wǎng)硬件系統(tǒng)，如智能電子秤、視頻監(jiān)控等，實現(xiàn)自動稱重、數(shù)據(jù)自動上傳，建立“云臺賬”。在“線下”，“智能云倉”作為可共享的貯存?zhèn)}庫，為鉛蓄電池銷售商提供合規(guī)貯存、遠程監(jiān)管、數(shù)據(jù)傳輸、存貨控制、運輸安排等共享倉儲服務(wù)。鉛蓄電池銷售商應(yīng)用“智能云倉”避免了重復(fù)建設(shè)廢鉛蓄電池貯存設(shè)施，可迅速建立起與其產(chǎn)品銷售量相匹配的廢鉛蓄電池回收體系，促進落實鉛蓄電池產(chǎn)品生產(chǎn)者責任延伸制度，減污降碳。三是發(fā)揮信息化監(jiān)管機制作用。鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)要推動在所建廢鉛蓄電池集中轉(zhuǎn)運點、收集網(wǎng)點安裝互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備，數(shù)據(jù)上傳至政府部門的管理信息系統(tǒng)，實施全過程信息化監(jiān)管。政府部門要將全省廢鉛蓄電池收集處理信息全部接入國家電池平臺，促進廢鉛蓄電池管理信息“一張網(wǎng)”。四是發(fā)揮政府部門協(xié)同監(jiān)管作用。交通運輸部門要從規(guī)范運輸市場主體、強化運輸環(huán)節(jié)監(jiān)管、加強監(jiān)督執(zhí)法等方面，對做好包括廢鉛蓄電池在內(nèi)的危險廢物道路運輸監(jiān)管工作進行部署。加大宣傳力度，向作為托運人的廢舊蓄電池（屬于危險廢物的）回收、拆解、再利用網(wǎng)點所屬企業(yè)進行托運人責任和義務(wù)告知，督促運輸企業(yè)在遵守危險貨物道路運輸各項一般性規(guī)定的基礎(chǔ)上，嚴格落實“危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單”制度。同時，交通運輸、聯(lián)合公安、生態(tài)環(huán)境等部門可在重點位置開展聯(lián)合執(zhí)法，加大對非法運輸行為的查處打擊力度。
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